L’actualité politique sénégalaise se préoccupe depuis quelque temps de la question des « fonds politiques » ou « caisses noires ». Une telle préoccupation est tout à fait légitime si l’on sait que « l’argent public est au cœur de l’État de droit et de la démocratie » selon le préambule du Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA.
Par définition, les fonds politiques renvoient à une enveloppe financière mise à la disposition de certaines autorités pour des dépenses spécifiques mais sans respect de la procédure habituelle d’exécution et de contrôle des dépenses publiques. Destinés, au départ, à financer des dépenses liées à la sécurité de l’Etat, ils ont été progressivement détournés de cette finalité et posent, actuellement, le débat sur l’urgence de leur encadrement.
Avec le nouveau cadre harmonisé des finances publiques issu des directives de 2009, les crédits budgétaires sont spécialisés soit en programme, pour les ministères, soit en dotation, pour les institutions constitutionnelles comme la présidence de la République, la primature, l’Assemblée nationale, la Cour des comptes entre autres. Si le choix de la dotation permet de respecter l’indépendance des pouvoirs publics constitutionnels, il pose un problème lorsqu’il permet de soustraire une partie importante de l’argent public à tout contrôle.
L’analyse du droit budgétaire sénégalais montre que les « fonds politiques » ne constituent pas une catégorie reconnue par la loi (I). La question de leur encadrement pose le débat sur la nécessité de contrôler les dotations des institutions constitutionnelles (II).
I. L’inexistence législative de la catégorie des fonds politiques
L’expression « fonds spécial », « fonds politique » ou « caisse noire » n’a jamais été une catégorie législative de dépenses reconnue en tant que telle. Ce que l’opinion publique désigne sous ces termes n’est, juridiquement, qu’une dotation allouée au Président de la République voire un contenant sans étiquette propre, que le vocabulaire courant a habillé d’un nom que la loi elle-même ne connaît pas.
Cette absence de statut autonome n’a pas toujours revêtu la même forme. Deux mutations institutionnelles permettent de comprendre comment la catégorie s’est vidée de sa substance juridique. La première tient à la disparition du support budgétaire lui-même car le chapitre qui accueillait autrefois ces crédits au sein du budget de la Présidence sous le vocable de « dépenses spéciales » a cessé, dès le début des années 1990, de figurer dans le corps même de la loi de finances pour être relégué en annexe puis disparaître purement et simplement de certains exercices budgétaires, avant de réapparaître sous une autre forme. La seconde tient à un changement plus structurel encore car avec la loi organique relative aux lois de finances du 15 octobre 2001, l’unité de vote du Parlement a cessé d’être le chapitre pour devenir le titre, plus large et moins précis. Le chapitre, rétrogradé au rang de simple outil d’organisation administrative interne aux services de l’État, a perdu toute portée dans le débat budgétaire et, avec lui, le support même qui aurait pu accueillir une catégorie distincte de « fonds spéciaux ». La loi organique relative aux lois de finances 2020-07 parachève cette évolution en retenant une spécialisation plus globale des crédits par programme ou par dotation.
Ce que ces deux mutations ont en commun, c’est qu’elles retirent progressivement au Parlement tout moyen d’identifier, au moment du vote, une ligne de crédit qui porterait spécifiquement ce nom sans pour autant que la fonction sous-jacente disparaisse. Car l’objet que ces fonds étaient censés servir subsiste bel et bien : des activités liées à la sécurité de l’État continuent d’être rattachées à des services logés à la Présidence, notamment ceux en charge du renseignement et de la coordination de la sécurité nationale. Il y a donc une dissociation nette entre la fonction, toujours vivante, et la catégorie juridique censée l’encadrer, devenue introuvable. C’est cette dissociation qui explique qu’aucune loi de finances récente ne puisse plus, structurellement, nommer un « fonds spécial ».
La lecture comparée des lois de finances 2024, 2025 et 2026 vient corroborer ce constat. Dans les trois textes, les crédits destinés aux institutions constitutionnelles apparaissent sous une seule et même rubrique globaleintitulée « Dotation des institutions constitutionnelles ». C’est dire que la transparence sur ces crédits ne s’est pas dégradée récemment, elle n’a simplement jamais été organisée par le droit budgétaire depuis que le chapitre a cessé d’être une unité de vote significative soit depuis maintenant plus de vingt ans.
II. La nécessité d’un contrôle des dotations des institutions constitutionnelles
L’inexistence d’une catégorie législative autonome ne dispense pas pour autant ces crédits de tout contrôle. Ils demeurent, quelle que soit leur qualification budgétaire, des deniers publics qui ne sauraient, à ce titre, faire l’objet d’une appropriation privée ou d’une utilisation à des fins personnelles.
Cette exigence de contrôle ne concerne pas la seule Présidence de la République. La même architecture d’opacité caractérise, dans des proportions identiques, le budget de l’Assemblée nationale. En effet, celui-ci est absorbé, au même titre que celui de la Présidence, dans l’unique dotation globale des institutions constitutionnelles, et sa répartition détaillée figure dans la même annexe III. Le Parlement, qui vote chaque année le montant global de sa propre dotation sans que le détail de son exécution ne soit rendu public dans un format accessible, échappe ainsi lui-même au type de contrôle qu’il est pourtant censé exercer sur l’exécutif.
Ce constat déplace le regard : l’opacité ne tient donc pas à une caractéristique propre au pouvoir exécutif ou à la personne du chef de l’État, mais à l’architecture même de la catégorie des « dotations aux institutions constitutionnelles », qui traite de façon strictement identique tous les pouvoirs qu’elle finance, exécutif comme législatif. Il en découle une difficulté supplémentaire, presque structurelle, car l’organe qui devrait porter, en dernier ressort, l’exigence d’une transparence renforcée sur ces crédits — l’Assemblée nationale — est lui-même directement concerné par le défaut de transparence qu’il s’agirait de corriger.
Ce contrôle se heurte, cependant, à des obstacles structurels de nature constitutionnelle. Un contrôle portant spécifiquement sur l’usage que le Président de la République fait de ces crédits serait difficile à mettre en œuvre en raison des principes d’immunité pénale et d’irresponsabilité politique attachés à la fonction présidentielle. Toutefois, même si ces principes protègent la personne du chef de l’État, ils ne devraient pas, en toute rigueur, faire obstacle à un contrôle a posteriori de l’exécution budgétaire de l’institution elle-même, distincte de la personne qui l’incarne.
C’est précisément sur ce dernier point que porte, aujourd’hui, l’essentiel de l’enjeu. Puisque les fonds spéciaux se sont juridiquement dissous dans une dotation globale, le seul contrôle possible ne peut plus viser une ligne dédiée : il doit désormais porter sur l’ensemble de la dotation des institutions constitutionnelles.
En conclusion, un contrôle effectif des dotations des institutions constitutionnelles suppose la mise en place d’un organe restreint composé de membres de l’Assemblée nationale et de la Cour des comptes soumis au secret. Cet organe sera chargé de connaître du détail des dotations de chaque institution surtout celles ayant une vocation politique comme la présidence de la République, la primature et l’Assemblée nationale. Le caractère restreint et secret de cet organe est obligatoire car dans une République tout ne saurait se dire sur la place publique quoique tout mériterait d’être dit.
Maguette DIOP
Docteur en droit public
Enseignant-chercheur à la FSJP/UCAD
